Α. Εισαγωγή
Οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές αποτελούν ένα νέο σχετικά φαινόμενο τόσο στο αμερικανικό όσο κυρίως και στο ευρωπαϊκό δημόσιο δίκαιο. Σκοπός της δημιουργίας τους υπήρξε η ίδρυση νέων διοικητικών μορφωμάτων μέσα στο πλαίσιο της κεντρικής διοίκησης, τα οποία να απολαμβάνουν πραγματικής αυτοτέλειας σε σχέση με την Κυβέρνηση και τα από αυτήν εξαρτώμενα διοικητικά όργανα. Τα συλλογικά αυτά διοικητικά όργανα εμφανίσθηκαν το έτος 1980 στην ελληνική έννομη τάξη με την ονομασία «ανεξάρτητες διοικητικές αρχές» και κάποιες από αυτές κατοχυρώθηκαν, από την Συνταγματική αναθεώρηση του 2001 (άρθρο 101Α του Συντάγματος ), κατά την οποία απέκτησαν ορισμένες από αυτές συνταγματική προστασία, όσο εν συνεχεία και κατά την Συνταγματική Αναθεώρηση του 2019.
Η μεγαλύτερη πλειονότητα των ανεξάρτητων αρχών προβλέπεται νομοθετικά, και η σύσταση τους αποτελεί υποχρέωση της Ελληνικής Δημοκρατίας ως κράτους – μέλους της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ορισμένες από τις ανεξάρτητες αρχές έχουν ιδιαίτερη νομική προσωπικότητα όπως η Επιτροπή Ανταγωνισμού ( Ν. 3373/2005), η Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (άρθρο 5 του Ν.4001/2011), η Επιτροπή Εποπτείας και Ελέγχου Παιγνίων.
Κύριο χαρακτηριστικό των ανωτέρω είναι η ενδοδιοικητική ανεξαρτησία τους, δηλαδή είναι ενταγμένες στο διοικητικό πρόσωπο του κράτους, όχι όμως και στην διοικητική ιεραρχία, δεν υπάγονται δηλαδή σε ιεραρχικό έλεγχο εκ μέρους του καθ’ ύλην αρμόδιου Υπουργού, οι πράξεις που εκδίδουν δεν υπόκεινται σε έλεγχο νομιμότητας πολύ περισσότερο δε σε έλεγχο σκοπιμότητας από τον αρμόδιο Υπουργό.
Β. Κύριο Μέρος
- Ιστορική Εξέλιξη
Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές είναι ένας ευρωπαϊκός νεωτερισμός των Ευρωπαϊκών έννομων τάξεων. Ο θεσμός αυτός πρωτοεμφανίστηκε στις Η.Π.Α. στα τέλη του 19ου αιώνα. Πιο συγκεκριμένα, η πρώτη ανεξάρτητη αρχή δημιουργήθηκε το έτος 1887 από το Κογκρέσο και ονομάσθηκε “Interstate Commerce Commission”. Η συγκεκριμένη ανεξάρτητη αρχή αποσκοπούσε στην «αντιμετώπιση των μονοπωλιακών τάσεων στους σιδηροδρόμους και τη διασφάλιση του διαπολιτειακού εμπορίου». Κατά τη διάρκεια της δεκαετίας του 1930, παρατηρείται εξάπλωση της λειτουργίας ανεξάρτητων αρχών με το “New Deal” του Φραγκλίνου Ρούσβελτ.
Στην Ευρώπη οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές αναπτύχθηκαν αρχικά στην Γαλλία, η οποία ξεκίνησε να φτιάχνει τις “Autorites Administratives Independantes” κατά τα πρώιμα μεταπολεμικά χρόνια. Με το πέρασμα των χρόνων διαμορφώθηκαν ανεξάρτητες αρχές για τον ανταγωνισμό το 1986, για τα οπτικοακουστικά το 1989, για τις τηλεπικοινωνίες το 1996, ενώ το 2000 δημιουργήθηκε η ανεξάρτητη αρχή για την ηλεκτρική ενέργεια. Κατά την δεκαετία του 1980, στην Βρετανία, εισήχθησαν και δημιουργήθηκαν υπό τη μορφή «ανεξάρτητων αρχείων», έτσι ώστε να αποδιοργανωθούν «τα κρατικά μονοπώλια».
Από το 1977, ξεκίνησε και στην ελληνική έννομη τάξη με την ίδρυση της πρώτης ανεξάρτητης αρχής της Επιτροπής Ανταγωνισμού, του άρθρου 8 του Ν. 703/1977 . Ο θεσμός συνεχίστηκε με πιο γενικευμένη μορφή το 1989, κατά τον Ν. 1866/1989, συστάθηκε το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (Ε.Σ.Ρ.), άρθρο 15 παρ. 2 του Συντάγματος.
Από εκείνη τη χρονική στιγμή και μετέπειτα, αυξήθηκαν οι αρχές και εμπλουτίστηκε και αποσαφηνίστηκε το θεσμικό πλαισίωμά τους. Έτσι, κατά την Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές καταχωρήθηκαν και συνταγματικά, στο άρθρο 101Α του Συντάγματος.
Συμπερασματικά των ανωτέρω, οι Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές αποτελούν ένα πρωτοποριακό θεσμικό μηχανισμό που υιοθετήθηκε στην χώρα μας, ενώ ήδη προγενέστερα είχε εμφανιστεί σε πολλές Ευρωπαϊκές χώρες για την κάλυψη των αναγκών που δημιουργήθηκαν εξαιτίας των εξελίξεων σε ευαίσθητους τομείς της κοινωνικής, οικονομικής και της πολιτικής ζωής, σε συνδυασμό με την αδυναμία των παραδοσιακών κρατικών μηχανισμών να παρακολουθήσουν τις επιγενόμενες εξελίξεις σε τομείς όπως η πληροφορική, η τεχνολογία και να απαντήσουν στα προβλήματα που ανέκυπταν από την ραγδαία εξέλιξη στους τομείς αυτούς.
- Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές στην Ελληνική έννομη τάξη
Στο Σύνταγμα της χώρας μας προβλέπονται και κατοχυρώνονται πέντε (5) ανεξάρτητες αρχές, ενώ μεγάλος αριθμός των ανεξάρτητων αρχών προβλέπονται και νομοθετικά. Οι Ανεξάρτητες Αρχές που κατοχυρώθηκαν Συνταγματικά με την αναθεώρηση του 2001 είναι οι ακόλουθες:
α) Η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (άρθρο 9Α Συντάγματος), η ίδρυση της οποίας αποτελούσε παράλληλα και κοινοτική υποχρέωση (οδηγία 95/ 46/ ΕΚ). Σύμφωνα με την οδηγία αυτή θεσμοθετούνται κανόνες για την προστασία των προσωπικών δεδομένων σε όλες τις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η εν λόγω αρχή απαρτίζεται από επτά μέλη και συγκροτείται από έναν εν ενεργεία ή μη ανώτατο δικαστικό λειτουργό ως Πρόεδρο και έξι μέλη από τα οποία τα τρία είναι εν ενεργεία ή μη καθηγητές πανεπιστημίου και τα άλλα τρία είναι πρόσωπα κύρους και εμπειρίας στον τομές προστασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Οι αρμοδιότητές της εκτός από γνωμοδοτικές είναι και αποφασιστικές τόσο κανονιστικού όσο και ατομικού χαρακτήρα, δηλαδή η εν λόγω Αρχή αποφαίνεται εάν ένας σύλλογος (ιατρικός, δικηγορικός) θα πρέπει να χορηγήσει στοιχεία από προσωπικού φάκελο μέλους του σε έναν πολίτη. Για να τα χρησιμοποιήσει δικαστικά ή για άλλη χρήση.
β) Το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης το οποίο θέσπισε τη λειτουργία ιδιωτικών τηλεοπτικών σταθμών και ασκεί τον άμεσο έλεγχο του κράτους επί της ραδιοφωνίας και της τηλεόρασης στον οποίο περιλαμβάνεται η χορήγηση αδειών καθώς και η επιβολή διοικητικών κυρώσεων. Ο άμεσος κρατικός έλεγχος λαμβάνει και την μορφή της προηγούμενης άδειας έχει ως σκοπό την αντικειμενική και με ίσους όρους μετάδοση πληροφοριών και ειδήσεων καθώς και προϊόντων του λόγου και της τέχνης την εξασφάλιση της ποιότητας των προγραμμάτων που επιβάλλεται από την κοινωνική αποστολή τόσο της ραδιοφωνίας όσο και της τηλεόρασης, από την πολιτιστική ανάπτυξη της χώρας, τον σεβασμό της αξίας του ανθρώπου καθώς και την προστασία της παιδικής ηλικίας και της νεότητας.
γ) Το Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (ΑΣΕΠ). Είναι ανεξάρτητη αρχή που δεν υπόκειται σε κυβερνητικό ή κάποιο άλλο έλεγχο, θεσπίστηκε Συνταγματικά (άρθρο 103 παρ. 7 του Συντάγματος) και συστάθηκε με το ν. 2190 / 94. Το συμβούλιο αυτό ελέγχει την πρόσληψη υπαλλήλων στο Δημόσιο είτε με διαγωνισμό είτε με επιλογή, ελέγχει τους φορείς του Δημοσίου κατά την επιλογή του προσωπικού, την διεξαγωγή διαγωνισμών. Αποτελείται από 24 μέλη (Πρόεδρο, 2 Αντιπροέδρους και 21 Συμβούλους).
δ) Ο Συνήγορος του Πολίτη (άρθρο 103 παρ. 9 του Συντάγματος) αποτελεί ανεξάρτητη μονοπρόσωπη Αρχή και το πρόσωπο του τη στελεχώνει ο συνήγορος, τον οποίο συνδράμουν έξι βοηθοί συνήγοροι. Η βασική αρμοδιότητα του συνηγόρου του πολίτη είναι η διαμεσολάβηση μεταξύ των πολιτών και των δημόσιων υπηρεσιών για την προστασία των δικαιωμάτων του πολίτη, την καταπολέμηση της της κακοδιοίκησης και την τήρηση της νομιμότητας. Άλλη αποστολή του συνηγόρου του πολίτη είναι η προάσπιση και προαγωγή των δικαιωμάτων του παιδιού.
ε) Αρχή της Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (ΑΔΑΕ). Η αρχή αυτή συστήθηκε με το άρθρο 1 του νόμου 3135/ 2003 και θεσπίστηκε Συνταγματικά στο άρθρο 19 παρ. 2, με σκοπό να διασφαλίσει το απόρρητο των επιστολών, την ελεύθερη ανταπόκριση ή επικοινωνία με οποιονδήποτε άλλο τρόπο και να εξασφαλίσει την λειτουργία των δικτύων και των πληροφοριών. Αποτελεί ανεξάρτητη αρχή η οποία διαθέτει διοικητική αυτοτέλεια, η έδρα της είναι τοποθετημένη στον Δήμο της Αθήνας, έχει την δυνατότητα όμως να λειτουργεί γραφεία και σε άλλες πόλεις της Ελλάδας, οι αποφάσεις της αρχής αυτής κοινοποιούνται στον Υπουργό Δικαιοσύνης ενώ στο τέλος κάθε έτους υποβάλλεται έκθεση των ενεργειών της στον Πρόεδρο της Βουλής, στην Υπουργό Δικαιοσύνης, στους Αρχηγούς των κομμάτων, τα οποία εκπροσωπούνται στην Βουλή, καθώς και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Η ΑΔΑΕ διαθέτει ένα Πρόεδρο και πέντε μέλη, υπόκειται δε σε κοινοβουλευτικό έλεγχο σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στον κανονισμό της Βουλής.
Πέρα από τις ανωτέρω συνταγματικά θεσπισμένες αρχές υπάρχουν και λοιπές ανεξάρτητες οι οποίες έχουν ιδρυθεί με αντίστοιχους νόμους:
α) Η Επιτροπή Ανταγωνισμού (ΕΑ), έχει ιδιαίτερη νομική προσωπικότητα, είναι αρμόδια για την τήρηση των άρθρων 101 και 102 της συνθήκης για την λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης και των Ελληνικών νομοθετημάτων, περί ανταγωνισμού (ν. 703/1977, ν. 3959/2011). Η ΕΑ ελέγχει την ομαλή λειτουργία της αγοράς σχετικά με τον ελεύθερο ανταγωνισμό, τα μονοπώλια και τα ολιγοπώλια. Η ΕΑ διατηρεί την οικονομική της αυτοτέλεια, τα τελευταία δε χρόνια έχουν διευρυνθεί οι αρμοδιότητες και οι εξουσίες της.
β) Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (ΡΑΕ). Έχει διακεκριμένη νομική προσωπικότητα, αποτελεί ανεξάρτητη διοικητική αρχή, οι αρμοδιότητές της είναι τόσο γνωμοδοτικές όσο και εισηγητικές στον τομέα της ενέργειας, δηλαδή αποφασίζει για την χορήγηση, τροποποίηση και ανάκληση αδειών, σχετικά με την άσκηση ενεργειακών δραστηριοτήτων. Επίσης, ασκεί ελεγκτικές αρμοδιότητες ως προς τον τρόπο άσκησης των δικαιωμάτων που παρέχονται με τις άδειες και ως προς την τήρηση των οικείων υποχρεώσεων από τους κατόχους των αδειών. Η ΡΑΕ διατηρεί οικονομική αυτοτέλεια διοικείται από επταμελή ολομέλεια με διάρκεια της θητείας τους πέντε έτη, ο Πρόεδρος και οι δύο αντιπρόεδροι της ΡΑΕ διορίζονται με πρόταση του Υπουργού ανάπτυξης και πράξη του Υπουργικού Συμβουλίου, τα υπόλοιπα δε μέλη της διορίζονται επίσης με απόφαση του Υπουργού ανάπτυξης.
γ) Εθνική Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης Εσόδων από Εγκληματικές Δραστηριότητες. Η αρχή αυτή έχει την δική της διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, η αρμοδιότητά της έγκειται στο να διενεργεί ελέγχους και να έχει πρόσβαση σε αρχεία άλλων αρχών, χωρίς την προηγούμενη ενημέρωσή τους ενώ ζητά και στοιχεία από τις δικαστικές αρχές. Η αρχή απαρτίζεται από προσωπικό (επιστημονικό, διοικητικό και βοηθητικό), τα οποία προέρχονται από Υπουργεία και άλλους δημόσιους φορείς μεταξύ των οποίων ένοπλες δυνάμεις, ελληνική αστυνομία, πυροσβεστικό και λιμενικό σώμα.
δ) Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς. Είναι μία αυτόνομη εποπτική αρχή που λειτουργεί σύμφωνα με τη μορφή Νομικού Προσώπου Δημοσίου Δικαίου. Επίσης, είναι νομικό πρόσωπο του δημόσιου τομέα και τελεί υπό την εποπτεία του υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών. Μπορεί να επιβάλλει κυρώσεις σε νομικά και φυσικά πρόσωπα όπου παραβαίνουν την χρηματιστηριακή νομοθεσία, ενώ είναι αρμόδια για την υποβολή μηνύσεων προς τις εισαγγελικές αρχές, όταν θεμελιώνονται παραβάσεις με ποινικό χαρακτήρα. Επίσης, η λειτουργία της δεν βαρύνει τον κρατικό προϋπολογισμό καθώς χρηματοδοτείται τους δικούς της πόρους και ο προϋπολογισμός της πρέπει να πάρει πρώτα την έγκριση από τον Υπουργό Οικονομίας και Οικονομικών.
Η βασική διαφορά μεταξύ αφενός των αρχών που θεσπίζονται και κατοχυρώνονται στο Σύνταγμα, με αυτές αφετέρου που προβλέπονται από νομοθετικές διατάξεις έγκειται στο γεγονός ότι οι πρώτες δεν μπορούν να καταργηθούν, ούτε να αναρρυθμιστούν από τον κοινό νομοθέτη, δηλαδή ο νομοθέτης δεν δύναται ούτε να τις καταργήσει, ούτε να τις αποχαρακτηρίσει, να τις μετατρέψει δηλαδή σε αυτοτελείς διοικητικές υπηρεσίες εφόσον ο νομικός τους χαρακτήρας προβλέπεται από το ίδιο το Σύνταγμα (άρθρο 101Α Συντάγματος). Η υπόστασή τους με άλλα λόγια δεν υπάγεται στην εξουσία του κοινού νομοθέτη σε αντίθεση με τις αρχές που προβλέπονται νομοθετικά και τις οποίες ο νομοθέτης μπορεί ελεύθερα να τις καταργήσει και να τις μετατρέψει σε αυτοτελείς διοικητικές υπηρεσίες, χωρίς να παραβλέπετε το γεγονός ότι ορισμένες από τις ανεξάρτητες αρχές που προβλέπονται και συστήνονται νομοθετικά λειτουργούν και ιδρύονται κατόπιν επιταγής της κοινοτικής- ενωσιακής νομοθεσίας.
- Χαρακτηριστικά Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών
Τα χαρακτηριστικά που έχουν οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές είναι ότι αποτελούν κρατικά όργανα, που δεν υπάγονται στον ιεραρχικό έλεγχο ή την εποπτεία της κεντρικής διοίκησης και υπόκεινται μόνο σε δικαστικό έλεγχο νομιμότητας, με αποτέλεσμα, να μην υπέχουν υποχρέωση υπακοής έναντι των οργάνων της εκτελεστικής λειτουργίας.
Ακολούθως βασικός κανόνας σύμφωνα με το άρθρο 101ΑΣ και το Ν.3051/2002 είναι ότι τα μέλη τους διαθέτουν προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία (παρ. 1), παρόμοια με εκείνη των δικαστών. Η προσωπική ανεξαρτησία συνδέεται με την θητεία για την οποία διορίζονται και σημαίνει ότι δεν παίρνουν εντολές, αλλά ούτε δεσμεύονται από τον νόμο, ενώ η από απόλυσή τους κατά την διάρκεια της θητείας τους είναι δυνατή κατόπιν σχετικής απόφασης του οργάνου που τα επιλέγει και μόνο για λόγους σε σχέση με την άσκηση του λειτουργήματός τους. Ενώ από την άλλη μεριά η λειτουργική ανεξαρτησία εκφράζεται στο γεγονός ότι τα άλλα όργανα του κράτους, και ειδικά η εκτελεστική εξουσία δεν μπορούν να παρέμβουν στον τρόπο με τον οποίο ασκούν τα καθήκοντά τους. Επιπλέον, έχουν πολλές αποφασιστικές αρμοδιότητες και ειδικά κανονιστικές και κυρωτικές με αντικείμενο την ρύθμιση των ζωτικών και ευαίσθητων τομέων της πολιτικής, οικονομικής, αλλά και κοινωνικής ζωής. Τέλος, οι αποφάσεις τους λειτουργούν δεσμευτικά για τα υπόλοιπα κρατικά όργανα.
- Κατηγορίες Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών
Οι ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές χωρίζονται σε τέσσερις μεγάλες κατηγορίες. Στην πρώτη κατηγορία υπάγονται οι αρχές που λειτουργούν ως θεσμική εγγύηση και περιβάλλουν την άσκηση συνταγματικών δικαιωμάτων, όπως είναι η ΑΔΑΕ και Αρχή Προστασίας Προσωπικών Δεδομένων. Στην συνέχεια, η δεύτερη κατηγορία είναι αυτός που ασκεί εποπτεία στη Δημόσια Διοίκηση, δηλαδή καλύπτει το έλλειμα αξιοπιστίας, αξιοκρατίας και διαφάνειας. Για παράδειγμα, στην περίπτωση του ΑΣΕΠ, όπως και στην περίπτωση του Συνηγόρου του Πολίτη. Στην τρίτη κατηγορία εντάσσονται οι ανεξάρτητες αρχές που δεν προβλέπονται στο Σύνταγμα αλλά αποτελούν την κατηγορία των αρχών που ρυθμίζουν τις αγορές όπως η Επιτροπή Ανταγωνισμού και η ΡΑΕ, από την άποψη ότι τα αντικείμενα αυτών βρίσκονται σε στενή σχέση με την εκάστοτε οικονομική και πολιτική που ασκείται και συνδέεται άρρηκτα με το θεσμικό σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Τέλος, στην τέταρτη κατηγορία είναι οι μεικτές αρχές που συνδυάζουν όλα τα παραπάνω. Σε αυτή την κατηγορία εντάσσεται το ΕΣΡ, το οποίο εγγυάται θεσμικά δικαιώματα που σχετίζονται με την πληροφόρηση , αλλά και με την προστασία της προσωπικότητας, εγγυάται την διαφάνεια και την ποιότητα και ρυθμίζει την αγορά των μέσων ενημέρωσης.
- Εκλογή Προσώπων
Ο τρόπος με τον οποίο επιλέγονται τα άτομα που διευθύνουν τις ανεξάρτητες αρχές γίνεται με την απόφαση της Διάσκεψης των Προέδρων της Βουλής, με την πλειοψηφία τουλάχιστον των τεσσάρων πέμπτων των μελών της. Αυτό αναφέρεται στο άρθρο του Συντάγματος 101 Α.
Στις διασκέψεις των προέδρων της Βουλής λαμβάνουν μέρος όσοι διατέλεσαν Πρόεδροι της Βουλής υπό τον όρο ότι έχουν επανεκλεγεί Βουλευτές και ένας ανεξάρτητος βουλευτής που εκπροσωπεί τους ανεξάρτητους εφόσον ο αριθμός τους είναι πέντε.
Το μεγαλύτερο μέρος της σύνθεσης του οργάνου προκύπτει από την κοινοβουλευτική ομάδα που έχει την πλειοψηφία στην Βουλή. Η εκλογή ή ο διορισμός τους ουσιαστικά καθορίζεται από την πλειοψηφία της εκάστοτε Κυβερνητικές παράταξης με ότι αυτό μπορεί να συνεπάγεται για την ανεξαρτησία των ανεξάρτητων αρχών.
Επιπρόσθετα, ο κανονισμός της Βουλής δύναται να τροποποιηθεί ανά πάσα στιγμή από την παράταξη που διατηρεί την Κοινοβουλευτική πλειοψηφία κατά τρόπο ώστε να ελέγχει απόλυτα την διαδικασία και να μπορεί να εκλέγει μόνη την ηγεσία των Ανεξάρτητων Αρχών.
- Σκοπός Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών
Σύμφωνα με εκφρασθείσα θέση του καθηγητή Νικόλαο Αλιβιζάτο, οι ανεξάρτητες αρχές αποβλέπουν σε τρεις κυρίως σκοπούς, στην προστασία των ατομικών δικαιωμάτων, στον έλεγχο της δημόσιας διοίκησης, αλλά και στην διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας της αγοράς.
Περαιτέρω επιδίωξη των ανεξάρτητων αρχών έγκειται είτε στη ρύθμιση της άσκησης ενός συνταγματικού δικαιώματος, είτε στη ρύθμιση μιας οικονομικής, κατά κανόνα δραστηριότητας, η οποία συνιστά αγορά απελευθερωμένης δημόσιας υπηρεσίας κάτω από λειτουργική έννοια.
Προκειμένου να εκπληρωθεί η παραπάνω αποστολή, οι ανεξάρτητες αρχές είναι εξοπλισμένες με αποφασιστικές αρμοδιότητες άσκησης δημόσιας εξουσίας. Ειδικότερα, διαθέτουν γνωμοδοτικές αρμοδιότητες, κανονιστικές αρμοδιότητες, δηλαδή εξουσία θέσπισης κανόνων δικαίου, αρμοδιότητες αδειοδότησης, δηλαδή έκδοσης ατομικών διοικητικών πράξεων, ελεγκτικές αρμοδιότητες και αρμοδιότητες επιβολής προστίμων και λοιπών διοικητικών κυρώσεων.
- Πλεονεκτήματα Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών
Είναι αδιαμφισβήτητο ότι ο ρόλος των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών είναι ζωτικός σε κρίσιμα σημεία της κρατικής λειτουργίας, καθώς το κράτος υπό στενή έννοια αντιμετωπίζει πολλές φορές δυσκολίες στην αποτελεσματική υλοποίηση των καθηκόντων. Διαπιστώθηκε διαχρονικά ότι μετά από αποτυχία ορισμένων εκπροσώπων του κράτους, οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές ανέλαβαν να δράσουν με αμεροληψία και να αποκαταστήσουν την εμπιστοσύνη του κοινού. Αυτό οδηγούσε στην εξομάλυνση των αντιθέσεων και στην ανάθεση των ευθυνών σε κατάλληλους παραλήπτες, αντί να επιτραπεί στην πολιτική εξουσία ή σε αναποτελεσματικές δημόσιες υπηρεσίες να διαχειριστούν τα θέματα. Επιπρόσθετα, οι νέες ανεπάρκειες στη διοίκηση λόγω της εισαγωγής νέων τεχνολογιών απαιτούσαν τη δημιουργία νέων μορφών και θεσμών που θα αντιμετώπιζαν αυτές τις προκλήσεις με πιο εξειδικευμένα μέσα. Οι ανεξάρτητες διοικητικές αρχές ανέλαβαν αυτό τον ρόλο και σε μεγάλο βαθμό επιτέλεσαν με επιτυχία αυτόν τον στόχο.
Εκτός των ως άνω αναφερθέντων, η χώρα μας δεσμεύτηκε από διεθνείς και ευρωπαϊκές συμφωνίες να εφαρμόσει τις ανεξάρτητες διοικητικές αρχές με συγκεκριμένες εξουσίες. Η αναγνώριση του αδιάφθορου και αντικειμενικού χαρακτήρα τους θεωρήθηκε απαραίτητη για να αντιμετωπιστούν παλιότερα προβλήματα και να επιτευχθεί μια πιο διεθνής εφαρμογή των κανόνων. Αναμφίβολα συνεισφέρουν στον αποτελεσματικότερο έλεγχο της δημόσιας διοίκησης, ανεβάζοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο το επίπεδο προστασίας των δικαιωμάτων των πολιτών διαθέτοντας την αντίστοιχη πολιτική ανεξαρτησία, γεγονός που εμπνέει εμπιστοσύνη στους πολίτες. Φυσικά, υπάρχει περιθώριο βελτίωσης σε αυτόν τον τομέα, το οποίο θα μπορούσε να επιτευχθεί ευκολότερα με τη διευκόλυνση της πρόσβασης των πολιτών στη δικαστική επικύρωση των αποφάσεών τους.
8. Μειονεκτήματα Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών
Ένα βασικό θέμα αντιπαράθεσης όσον αφορά τις Ανεξάρτητες Διοικητικές Αρχές (Α.Δ.Α.) ήταν, από την αρχή, η δημοκρατική τους νομιμοποίηση, καθώς ο κυρίαρχος λαός δεν έχει άμεσο έλεγχο στη διαδικασία επιλογής των μελών τους. Το γεγονός ότι οι Α.Δ.Α. δεν φέρουν πολιτική ευθύνη μπορεί να έχει δύο όψεις. Από τη μια, τα θέματα που αναλαμβάνουν δεν υπόκεινται ούτε σε ψηφοφορία από το εκλογικό σώμα ούτε στην αξιολόγηση από τους αντιπροσώπους αυτού, καθιστώντας τα ουσιαστικά ανεπηρέαστα από πολιτικές επιρροές και επομένως υπό την επαγγελματική καθοδήγηση των ειδικών. Από την άλλη, τα μέλη αυτών των αρχών προέρχονται τελικά από την κυβερνητική πλειοψηφία, δημιουργώντας τον πιθανό κίνδυνο πολιτικής υποκρισίας και ακόμα και περιορισμού της προσωπικής ανεξαρτησίας των μελών. Επιπλέον, ο κοινοβουλευτικός έλεγχος φαίνεται ανεπαρκής, καθώς οι ειδικές γνώσεις πάνω στα θέματα που διαχειρίζονται οι Α.Δ.Α. συχνά εμποδίζουν μια πλήρη και κατανοητή αξιολόγηση από το Κοινοβούλιο.
Επιπλέον, έχει τεθεί επανειλημμένα θέμα σχετικά με τις σχέσεις των Α.Δ.Α. με το Κοινοβούλιο, καθώς αντιμετωπίζουν το δίλημμα να ελέγχουν τις ενέργειες των κυβερνήσεων ως υποστηρικτικό όργανο του Κοινοβουλίου, ενώ ταυτόχρονα οφείλουν να υποβάλλονται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο. Αυτό δεν συμβαίνει πάντα, αν και κρίνεται απαραίτητο, καθώς η έλλειψη διαφάνειας μπορεί να καθιστά τα μέλη ευάλωτα στη διαφθορά.
Επιπροσθέτως, άξιο επισήμανσης αποτελεί το ζήτημα συχνών αντιπαραθέσεων μεταξύ των Ανεξάρτητων Διοικητικών Αρχών (Α.Δ.Α.) και των δικαστικών αρχών, καθώς οι επίτιμοι δικαστές έχουν την εξουσία να επιλέγουν τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών σύμφωνα με τη δική τους κρίση, αναιρώντας κατά κάποιο τρόπο την αυτοτέλεια των ανεξάρτητων αρχών. Σχετικά με το δικαστικό έλεγχο των ενεργειών των Αρχών, ένα ανησυχητικό στοιχείο είναι το υψηλό κόστος που συνήθως συνεπάγεται για τον πολίτη. Συνήθως, η προσφυγή μιας υπόθεσης από το Συμβούλιο της Επικρατείας μπορεί να απαιτεί από τον πολίτη άσκηση πολύ μεγάλου χρόνου, χρημάτων και ενέργειας, κάτι που αντίκειται στην έννοια της «δίκαιης δίκης».
Χρήσιμο είναι να επισημανθούν δύο περαιτέρω αρνητικά χαρακτηριστικά των Α.Δ.Α. και συγκεκριμένα ο ελιτίστικος τους χαρακτήρας, καθώς τα μέλη επιλέγονται βάσει της τεχνογνωσίας, της πείρας και της επιστημονικής κατάρτισής τους, και η ανεπαρκής στελέχωσή τους, η οποία οδηγεί συχνά στην ανάθεση αρμοδιοτήτων σε προσωπικό με έλλειψη επιστημονικής κατάρτισης.
Εν κατακλείδι, η επικάλυψη των αρμοδιοτήτων των Α.Δ.Α. από αυτές της κλασικής διοίκησης συχνά οδηγεί σε γραφειοκρατικά προβλήματα, αντιφάσεις, πολυνομία και κακοδιοίκηση.
Γ. Επίλογος – Συμπεράσματα
Η συγκεντρωτική εξουσία για ταυτόχρονη άσκηση αποφασιστικών, κανονιστικών, νομοθετικών, ελεγκτικών και κυρωτικών εξουσιών σε ένα οργανισμό δύναται να προκαλέσει σύγχυση κατά την εφαρμογή του δικαίου με την τήρηση της αμετάκλητης τριμερούς διάκρισης των εξουσιών. Διαπιστώνεται η συχνή διασταύρωση αρμοδιοτήτων των διαφόρων εξουσιών, όπου όμως τα αντίστοιχα όργανα παραμένουν διακριτικά. Παρά ταύτα, λαμβάνοντας υπόψη τις απαιτήσεις της σύγχρονης εποχής, οι οποίες χαρακτηρίζονται από ταχύτητα, υψηλή επιστημονική εξειδίκευση και απομάκρυνση από παρωχημένες πρακτικές της Δημόσιας Διοίκησης και τις αναταραχές της πολιτικής ζωής, αναγνωρίζεται και ενσωματώνεται στην ελληνική νομική τάξη η ύπαρξη αυτών των εξαιρετικών μορφωμάτων της Διοίκησης των Ανεξάρτητων Αρχών, γνωστών και ως sui generis.
Επιπλέον, είναι σημαντικό να τονίσουμε ότι η προσωπική και λειτουργική ανεξαρτησία στην δράση των ανεξάρτητων αρχών, δεν σημαίνει ότι οι τελευταίες βρίσκονται στο απρόσβλητο και εκτός του μηχανισμού ελέγχου, αλλά υπόκεινται σε κάθε περίπτωση στον έλεγχο των δικαστικών αρχών ο οποίος έρχεται να καλύψει το όποιο έλλειμα τυχόν υφίσταται από την λειτουργική ανεξαρτησία των αρχών. Ειδικότερα οι αποφάσεις των Ανεξάρτητων Αρχών ελέγχονται και υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο από το Συμβούλιο της Επικρατείας, τυγχάνουν και είναι δεκτικές προσφυγής (αίτηση θεραπείας) καθώς επίσης δυνάμει του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ είναι δυνατόν να τύχουν αναζήτησης ευθυνών αστικής φύσεως που έχουν γεννηθεί από την δράση τους.
Είναι σημαντικό να υφίσταται η ουδετεροποίηση σε πολιτικούς τομείς, προάγοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο αποτελεσματικότερα την καταπολέμηση της διαφθοράς, κατοχυρώνοντας παράλληλα και την διαφάνεια και χρηστή διοίκηση. Η δημιουργία των Ανεξάρτητων Αρχών αποτελεί αναγκαία αντίδραση στις αλλαγές του πολιτικού σκηνικού, διασφαλίζοντας τη νομιμότητα με την αντίστοιχη όμως εξασφάλιση της ανεξαρτησίας της εκτελεστικής εξουσίας.
Τέλος, θα πρέπει να επισημανθεί η ανάγκη ουδετεροποίησης σε επίπεδο πολιτικό σε τομείς ευαίσθητους του δημοσίου βίου, με συνέπεια να καταπολεμούνται φαινόμενα διαφθοράς και να δημιουργούνται συνθήκες διαφάνειας και χρηστής διοίκησης, σε συνδυασμό με την ανάγκη να χαράσσεται ενιαία πολιτική και να θεσπίζονται κατευθυντήριες γραμμές που να παραμένουν αναλλοίωτες και ανεπηρέαστες στην εκάστοτε μεταβολή του πολιτικού σκηνικού οδήγησε στην ανάγκη της δημιουργίας των Ανεξάρτητων Αρχών. Επακόλουθο είναι ότι το νομικό – πολιτικό μόρφωμα των Ανεξάρτητων Αρχών είναι ότι συνιστούν αποτέλεσμα προερχόμενο αφενός από την ανάπτυξη του κράτους δικαίου αφετέρου της κρίσης του δημοκρατικού κράτους.
Δήμητρα Νικολαΐδου
