Ι. Εισαγωγή
Στο πλαίσιο του μαθήματος του Ειδικού Διοικητικού Δικαίου, το θέμα εργασίας που επέλεξα να ασχοληθώ είναι «ο δικαστικός έλεγχος της βιώσιμης ανάπτυξης». Αρχικά, θα ξεκινήσω με μία σύντομη ιστορική αναδρομή της εξέλιξης της βιώσιμης ανάπτυξης, δίνοντας στην συνέχεια ιδιαίτερη έμφαση στο άρθρο 24 του Συντάγματος και στην εφαρμογή του καθώς αποτέλεσε για τον δικαστή πρόσφορο έδαφος για μία διαρκώς εξελισσόμενη ερμηνεία του άρθρου, που είχε ένα πολύ «δυναμικό κανονιστικό περιεχόμενο». Και τέλος, θα ολοκληρώσω την εργασία μου αναφερόμενη στους 17 παγκόσμιους στόχους που τέθηκαν το 2015 από τα κράτη μέλη του Οργανισμού των Ηνωμένων Εθνών και το χρονοδιάγραμμα υλοποίησής τους που τέθηκε μέχρι και το 2030.
ΙΙ. Η διαχρονική εξέλιξη της έννοιας της βιώσιμης ανάπτυξης
Με το πέρας του Β’ Παγκοσμίου Πολέμου, κυρίαρχη παγκοσμίως θέση στην πολιτική αποτέλεσε η οικονομική ανάπτυξη των κρατών. Στόχος της ήταν η επίτευξη καλύτερης ποιότητας ζωής και η δυνατότητα κάλυψης βασικών αναγκών (διατροφή, υγεία, εκπαίδευση, εργασία).
Στην αρχή δεν έχει δοθεί δέουσα σημασία στην περιβαλλοντική υποβάθμιση, με το πέρασμα του καιρού όμως αναδείχθηκε η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, ή αλλιώς αειφόρου. Με την γνωστή διακήρυξη της Στοκχόλμης το 1972 επήλθε ουσιαστικά η επίσημη τυποποίηση της επί των τελευταίων δεκαετιών θεωρητικής συζήτησης ως προς την έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης. Ακολούθησαν διάφορες διασκέψεις μεταξύ αυτών η Συνδιάσκεψη για την ασφάλεια και τη Συνεργασία στην Ευρώπη στο Ελσίνκι 1975 και η Παγκόσμια διάσκεψη των Ηνωμένων Εθνών για το Περιβάλλον και την Ανάπτυξη (Ρϊο 1992) που επεξεργάστηκαν στενότερα την έννοια της αρχής που περιλαμβάνει τις τρεις (3) επιμέρους δημόσιες αποστολές της κρατικής πολιτικής, την προστασία του περιβάλλοντος, την οικονομική ανάπτυξη και την επίτευξη της κοινωνικής συνοχής.
Στόχος της έννοιας της βιώσιμης ανάπτυξης που αφορά ισοδύναμα το περιβάλλον και την ανάπτυξη, αποτελεί ο έλεγχος και η εξασφάλιση των κατάλληλων περιβαλλοντικών συνθηκών από την πολιτική εξουσία με τον αντίστοιχο δικαστικό έλεγχο καθώς και τη διαφύλαξη των φυσικών αγαθών που θα επιτρέπουν την οικονομική και κοινωνική πρόοδο.
Ο όρος «αειφορία» προερχόμενος από τη δασοπονία, ρυθμίστηκε στο άρθρο 24 παρ. 1 εδ. β’ του Συντάγματός μας, με την αναθεώρηση του 2001 και διαμορφώθηκε ως μία διαχειριστική έννοια στη Δασολογία. Ο όρος «βιώσιμη ανάπτυξη» συνδέθηκε με την συνετή διαχείριση του φυσικού περιβάλλοντος, όπως διατυπώθηκε ο συγκεκριμένος όρος το 1987 στην έκθεση «Το κοινό μας περιβάλλον», της παγκόσμιας επιτροπής για το περιβάλλον και την ανάπτυξη, η οποία όρισε την βιώσιμη ανάπτυξη ως «την ανάπτυξη που ικανοποιεί τις ανάγκες της παρούσας γενιάς χωρίς να διακινδυνεύει τη δυνατότητα των μελλοντικών γενεών να ικανοποιήσουν τις δικές τους ανάγκες». Η βιωσιμότητα συνδυάζει την οικονομική, την περιβαλλοντική, αλλά και την κοινωνική διάσταση. Τέλος, με την Συνθήκη του Άμστερνταμ το 1999, η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης αναγορεύτηκε και σε καταστατική αρχή της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Στην Ελλάδα ο συντακτικός νομοθέτης μέσα από την διάταξη του άρθρου 24 του Συντάγματος του 1975, αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στην προστασία του περιβάλλοντος. Στη συγκεκριμένη διάταξη, γίνεται λόγος στο κοινωνικό δικαίωμα χρήσεως του περιβάλλοντος σε όλες τις πτυχές του (ΣτΕ Ολομ. 2304/1995). Το 2001 επήλθε αναθεώρηση της συγκεκριμένης διάταξης και έτσι έγινε ρητή η μνεία της αρχής της αειφορίας στην ίδια διάταξη. Μέσα από τα άρθρα 22, 24 και 106 του Συντάγματος, αποδίδεται η έννοια της βιώσιμης ανάπτυξης. Η πολιτική ανάπτυξης συντελείται συνδυαστικά με την πολιτική που ασκείται δημόσια για την προστασία του περιβάλλοντος δίνοντας προτεραιότητα στην πρόληψη για την αποφυγή βλάβης του περιβάλλοντος προκειμένου η ανάπτυξη που θα συντελεστεί να είναι βιώσιμη.
Το Συμβούλιο της Επικρατείας χρησιμοποίησε για πρώτη φορά ως έννοια τη βιώσιμη ανάπτυξη το 1992 και από τότε αποτελεί το θεμέλιο στήριξης της περιβαλλοντικής νομολογίας του εν λόγω Δικαστηρίου, αποδίδοντας σε μεγάλη πλειονότητα των αποφάσεων του την αρχή συνταγματική ισχύ με ερείσματα κατά κανόνα τα άρθρα 24 και 196 του Συντάγματος. Αποτέλεσε κομβικό σημείο στην περιβαλλοντική νομολογία ανατρέποντας τη προγενέστερη πάγια χρήση του γενικού συμφέροντος ως κριτηρίου επίλυσης συναφών διαφορών.
ΙΙΙ. Άρθρο 24 του Συντάγματος
Η προστασία του περιβάλλοντος, κατοχυρώνεται στο άρθρο 24 του Συντάγματος, στοιχειοθετεί την υποχρέωση του Κράτους και αντίστοιχο δικαίωμα του ατόμου. Το δικαίωμα στο περιβάλλον είναι ένα συνταγματικό, θεμελιώδες δικαίωμα, αφού την ύπαρξη και άσκησή του εγγυάται μια συνταγματική διάταξη αυξημένης τυπικής ισχύος, η οποία δεσμεύει και τις τρεις συντεταγμένες εξουσίες και δεν δύναται να καταργηθεί με τυπικό νόμο ή με διοικητική πράξη.
Στην ελληνική έννομη τάξη θεμελιώδη διάταξη για την προστασία του περιβάλλοντος αποτελεί το άρθρο 24 του ελληνικού Συντάγματος, κατά το οποίο:
«1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων. Η σύνταξη δασολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους. Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχει για την Εθνική Oικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον.
2. H χωροταξική αναδιάρθρωση της Xώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Kράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Oι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης. Η σύνταξη εθνικού κτηματολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους.
3. Για να αναγνωριστεί μία περιοχή ως οικιστική και για να ενεργοποιηθεί πολεοδομικά, οι ιδιοκτησίες που περιλαμβάνονται σε αυτή συμμετέχουν υποχρεωτικά, χωρίς αποζημίωση από τον οικείο φορέα, στη διάθεση των εκτάσεων που είναι απαραίτητες για να δημιουργηθούν δρόμοι, πλατείες και χώροι για κοινωφελείς γενικά χρήσεις και σκοπούς, καθώς και στις δαπάνες για την εκτέλεση των βασικών κοινόχρηστων πολεοδομικών έργων, όπως νόμος ορίζει.
4. Nόμος μπορεί να προβλέπει τη συμμετοχή των ιδιοκτητών περιοχής που χαρακτηρίζεται ως οικιστική στην αξιοποίηση και γενική διαρρύθμισή της σύμφωνα με εγκεκριμένο σχέδιο, με αντιπαροχή ακινήτων ίσης αξίας ή τμημάτων ιδιοκτησίας κατά όροφο, από τους χώρους που καθορίζονται τελικά ως οικοδομήσιμοι ή από κτίρια της περιοχής αυτής.
5. Oι διατάξεις των προηγούμενων παραγράφων εφαρμόζονται και στην αναμόρφωση των οικιστικών περιοχών που ήδη υπάρχουν. Oι ελεύθερες εκτάσεις, που προκύπτουν από την αναμόρφωση, διατίθενται για τη δημιουργία κοινόχρηστων χώρων ή εκποιούνται για να καλυφθούν οι δαπάνες της πολεοδομικής αναμόρφωσης, όπως νόμος ορίζει.
6. Tα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Kράτος. Nόμος θα ορίσει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών.»
Με την αναθεώρηση του άρθρου 24 του Συντάγματος το 2001, τυποποιήθηκε η αρχή της αειφορίας (άρθρο 24 παρ. 1 εδ. β’ Συντ.). Ο συγκεκριμένος όρος προέρχεται από την Δασοπονία και δήλωνε έμμεσα ότι η διαχείριση και η εκμετάλλευση του ξυλαποθέματος ενός δάσους πρέπει να γίνεται με τρόπο έτσι ώστε να διασφαλίζεται η διατήρηση ακέραιου του υπάρχοντος φυσικού κεφαλαίου του εν λόγω συστήματος και για το μέλλον.
H συνταγματική προστασία του περιβάλλοντος καταλαμβάνει το φυσικό περιβάλλον, με ιδιαίτερη έμφαση στα δασικά οικοσυστήματα (άρθρο 24 παρ. 1 και ερμ. δήλωση συνδ. με άρθρο 117 παρ. 3-4, καθώς και το ανθρωπογενές περιβάλλον, οικιστικό (άρθρο 24 παρ. 2-5) και πολιτιστικό (άρθρο 24 παρ. 1, 6). Από το άρθρο 24 του Συντάγματος απορρέει υποχρέωση της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για την προστασία του περιβάλλοντος με τη λήψη των απαιτούμενων νομοθετικών, διοικητικών, προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό και στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα. Η διασφάλιση των αγαθών του περιβάλλοντος αποτελεί επιταγή που συνδέεται αναπόσπαστα με τον σεβασμό και την προστασία της ανθρώπινης αξίας (άρθρο 2 παρ. 1 του Συντάγματος). Επίσης, αποτελεί απαραβίαστη προϋπόθεση για την ελεύθερη ανάπτυξη της προσωπικότητας του ατόμου (άρθρο 5 παρ. 1 του Συντάγματος) και την εξασφάλιση άλλων δικαιωμάτων, όπως το δικαίωμα στην υγεία (άρθρο 5 παρ. 5 συνδ. 21 παρ. 3 του Συντάγματος).
Σταδιακά εξελίχθηκε και η αρχή της αειφορίας, που επήλθε με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, όπου επιτάσσεται η στάθμιση της οικονομικής ανάπτυξης με την περιβαλλοντική προστασία καθώς απομακρύνθηκε από το αρχικό της περιεχόμενο και έφτασε στο σημείο να συγκεντρώνει στο εννοιολογικό της πλαίσιο την ανάγκη διασφάλισης, προφύλαξης και για αργότερα, για τις επόμενες γενιές και της διατήρησης εις το διηνεκές.
Η τυποποίηση του άρθρου 24 του Συντάγματος έχει ως αντικείμενο αυτών των ειδικών στόχων τα αγαθά του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος. Όντως, στο δεύτερο εδάφιο της πρώτης παραγράφου του άρθρου 24 Σ, η αρχή της αειφορίας εννοεί την διατήρηση και την αποτροπή εξάντλησης εκείνων των αγαθών που καθίστανται αντικείμενο κρατικής προστασίας στο α’ εδάφιο αυτού του άρθρου. Για αυτό και η συγκεκριμένη συνταγματική αρχή πρέπει να έχει ένα αμιγώς περιβαλλοντικό περιεχόμενο. Σε αυτό το σημείο, δεν θα ήταν νομικά ορθό να ισχυριστούμε ότι στο συγκεκριμένο συνταγματικό κείμενο κατοχυρώνεται η αρχή της βιώσιμης ή αειφορικής ανάπτυξης. Το γράμμα του συντάγματος αναφέρεται στην προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών και η εφαρμογή της αντίστοιχης αρχής από τα δικαστήρια μπορεί να οδηγήσει μόνο σε προστατευτικά αποτελέσματα για το φυσικό κεφάλαιο. Αντιθέτως, η εφαρμογή της βιώσιμης ανάπτυξης μπορεί να οδηγήσει και σε μία περιορισμένη υποβάθμιση των περιβαλλοντικών αλλαγών , εάν σύμφωνα με την ad hoc στάθμιση «γείρει η πλάστιγγα προς το έννομο αγαθό «οικονομικής ανάπτυξης»».
Σύμφωνα με τα ανωτέρω διαπιστώνεται ότι, σε περίπτωση που ο δικαστής επικαλείται την μείζονα πρόταση που κατοχυρώνεται στο άρθρο 24 παρ. 1 εδ. β’ του Συντάγματος, αρχή της αειφορίας, πρέπει να την εξειδικεύει, καθώς θα πρέπει να αναφερθεί στα επιμέρους περιβαλλοντικά αγαθά που διακυβεύονται στην υπό κρίση υπόθεση, ενώ αν επικαλείται την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, έχει την υποχρέωση να την συγκεκριμενοποιεί αναφέροντας τα ειδικότερα συμφέροντα περιβαλλοντικής, οικονομικής και κοινωνικής υφής που καλείται ο ίδιος να εναρμονίσει. Η αρχή της αειφορίας, είναι ο «κεντρικός ερμηνευτικός παράγοντας κάθε συνταγματικού ορισμού που άπτεται της περιβαλλοντικής προστασίας», εφόσον στο περιεχόμενό της αποτυπώνεται η ratio της συνταγματικής προστασίας των φυσικών αγαθών.
Θα πρέπει όμως να επισημανθεί ότι έχοντας αποτυπώσει, η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, την ανάγκη εναρμόνισης περισσότερων συνταγματικά προστατευόμενων συμφερόντων, είναι χρήσιμο να αποτελεί δικανικό ερμηνευτικό οδηγό σύμφωνα με την πραγματική αντιπαράθεση των νοημάτων εκείνων των διατάξεων που άπτονται τόσο της περιβαλλοντικής προστασίας, όσο και της κοινωνικοοικονομικής ανάπτυξης.
IV. 17 Παγκόσμιοι στόχοι για βιώσιμη ανάπτυξη
Δύο έτη πριν τη λήξη της προθεσμίας για την επίτευξη των «Αναπτυξιακών Στόχων της Χιλιετίας» και συγκεκριμένα το 2013, ο Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών συγκάλεσε Διάσκεψη Κορυφής (“Millennium Summit”) για την αξιολόγηση των έως εκείνη την χρονική στιγμή προσπαθειών για την επίτευξή τους. Ο Γενικός Γραμματέας των Ηνωμένων Εθνών στην εν λόγω διάσκεψη υπέβαλε στα κράτη μέλη την Έκθεσή του με τίτλο «Μια Ζωή Αξιοπρέπειας για Όλους» («Α Life of Dignity for All») παρουσιάζοντας μία έκθεση με τα πεπραγμένα σε παγκόσμιο επίπεδο και επισημαίνοντας την ανάγκη υιοθέτησης ενός νέου πλαισίου δράσης από το 2015 και έπειτα.
Στη «Διάσκεψη Κορυφής για την Ανάπτυξη» που πραγματοποιήθηκε στις 25 – 27 Σεπτεμβρίου 2015, τα 193 κράτη μέλη του Οργανισμού των Ηνωμένων Εθνών που συμμετείχαν, αποδέχτηκαν με απόλυτη ομοφωνία τη νέα Ατζέντα του ΟΗΕ για τη Βιώσιμη Ανάπτυξη μέχρι το 2030. Η Ατζέντα του ΟΗΕ για το 2030 αποτελεί συνέχεια όχι μόνο των «Αναπτυξιακών Στόχων της Χιλιετίας», αλλά μιας σειράς διακυβερνητικών διαδικασιών για παγκόσμια δράση τόσο για τον πλανήτη όσο και για τον άνθρωπο. Στόχος αυτής της προσπάθειας είναι να καταστεί εφικτό να ζούμε σε έναν πιο δίκαιο και ειρηνικό κόσμο, αλλά και σε έναν πιο υγιή πλανήτη. Θεωρείται μία μεγάλη πρόκληση για αλληλεγγύη μεταξύ των γενεών αλλά και σπουδαίο καθήκον, εφόσον είναι μία «επένδυση» για την ευημερία των νέων. Η βιώσιμη ανάπτυξη αποτελεί πρωταρχικό στόχο της Ατζέντας του Οργανισμού των Ηνωμένων Εθνών, καθώς βασικός σκοπός της είναι να «ικανοποιήσει τις ανάγκες των παρόντων γενεών χωρίς να διακυβεύσει την ικανότητα των μελλοντικών γενεών να καλύψουν τις δικές τους ανάγκες». Εξέχουσα θέση στην Ατζέντα του 2030 κατέχουν και οι τρεις διαστάσεις της βιώσιμης ανάπτυξης, οικονομική, κοινωνική και περιβαλλοντική, αποσκοπώντας στην καλυτέρευση του κόσμου, με παγκόσμια ειρήνη, ασφάλεια, εξασφάλιση των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, απάλειψη της πείνας, καλή υγεία και ευημερία, καλή εκπαίδευση, ισότητα των φύλων, αξιοπρεπή εργασία και ανάπτυξη παντού στον κόσμο.
Οι εν λόγω στόχοι θεσπίστηκαν από τον Οργανισμό Ηνωμένων Εθνών και παρουσιάστηκαν ως παγκόσμιου στόχοι για την βιώσιμη ανάπτυξη. Ουσιαστικά, αντικατέστησαν τους στόχους ανάπτυξης για τη χιλιετία, όπου το χρονοδιάγραμμά επίτευξής τους τελείωνε στο τέλος του 2015. Η δέσμη αποτελείται από 17 στόχους και 169 συνδεόμενους σκοπούς με τους συγκεκριμένους στόχους. Τέλος, η Ατζέντα του 2030 προωθεί την ενσωμάτωση και των τριών διαστάσεων της βιώσιμης ανάπτυξης, οι οποίοι είναι η κοινωνική, η περιβαλλοντική και η οικονομική.
Οι στόχοι όπου συμφωνήθηκαν τον Αύγουστο του 2015 από περισσότερους από 190 ηγέτες, που εκπροσωπούν σχεδόν ολόκληρη την ανθρωπότητα είναι οι εξής:
- Μηδενική φτώχεια
- Μηδενική πείνα
- Καλή υγεία και ευημερία
- Ποιοτική εκπαίδευση
- Ισότητα των φύλων
- Καθαρό νερό και αποχέτευση
- Φτηνή και καθαρή ενέργεια
- Αξιοπρεπής και οικονομική ανάπτυξη
- Βιομηχανία, καινοτομία και υποδομές
- Λιγότερες ανισότητες
- Βιώσιμες πόλεις και κοινότητες
- Υπεύθυνη κατανάλωση και παραγωγή
- Δράση για το κλίμα
- Ζωή στο νερό
- Ζωή στη στεριά
- Ειρήνη, δικαιοσύνη και ισχυροί θεσμοί
- Συνεργασία για τους στόχους
Οι στόχοι για την βιώσιμη ανάπτυξη που τέθηκαν το 2015 από τα Ηνωμένα Έθνη, ανέρχονται τον αριθμό 17, έχοντας ως στόχο να υποχρεώσουν τα κράτη μέλη και τους διεθνείς οργανισμούς να ανταποκριθούν με αποτελεσματικότητα στα παγκόσμια προβλήματα για έναν κόσμο που δεν θα χαρακτηρίζεται από την φτώχεια, την πείνα και τις κοινωνικές ανισότητες. Αποτέλεσμα των ανωτέρω στόχων θα πρέπει να είναι η μεταμόρφωση του κόσμου σε έναν κόσμο χωρίς φτώχεια, πείνα και ανισότητες. Έναν κόσμο που να μπορείς να εργάζεσαι αξιοπρεπώς και με καλή εκπαίδευση, έναν κόσμο ειρηνικό χωρίς να φοβάσαι για την κλιματική αλλαγή, έναν κόσμο που δεν ενδιαφέρεται μόνο για τις ανάγκες της σημερινής γενιάς, αλλά και για τις μελλοντικές γενιές, μέσα από τις αρχές της βιώσιμης ανάπτυξης.
V. Επίλογος
Συμπερασματικά, μέσα από έντονη κριτική, που συχνά ασκήθηκε στις συγκεκριμένες αποφάσεις του ανώτατου διοικητικού Δικαστηρίου, αποτελεί η έλλειψη προσπάθειας να μειώσει την μεγάλη συμβολή του στην προστασία του περιβάλλοντος, στην διαμόρφωση, αλλά και στην εξέλιξη του κλάδου του δικαίου του περιβάλλοντος. Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης θα πρέπει να αποτελεί δικανικό ερμηνευτικό οδηγό κατά την ουσιαστική αντιπαράθεση των νοημάτων των σχετικών ρυθμιστικών διατάξεων που αναφέρονται τόσο στη περιβαλλοντική προστασία όσο και στην κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη. Η εφαρμογή των επιταγών του άρθρου 24 του Συντάγματος και η ερμηνευτική επέκταση και προσαρμογή του κανονιστικού του περιεχομένου στην κοινωνικοπολιτική πραγματικότητα, αποτελούν μέγιστη συνεισφορά του Συμβουλίου της Επικράτειας στην τήρηση της συνταγματικής νομιμότητας και την προάσπιση των περιβαλλοντικών αγαθών.
Δήμητρα Νικολαΐδου